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繁國務院日前印發《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》(下稱《三年行動計劃》)，對未來三年國家大氣污染防治工作進行部署。《三年行動計劃》與《大氣十條》是什麼關系？與“十三五”約束性指標存在什麼關系？治理大氣污染爲什麼要調整運輸結構？做好重污染天氣應對工作需要哪些必要的條件？
5日，生態環境部環境規劃院院長、中國工程院院士王金南，生態環境部機動車排污監控中心副主任丁焰，中國環境科學研究院研究員、大氣環境首席科學家柴發合對此進行了解讀。
經濟增長與污染物增加尚未脫鉤
王金南說，《三年行動計劃》6月27日由國務院印發，其中提出環境空氣質量目標爲經過3年努力，大幅減少主要大氣污染物排放總量，協同減少溫室氣體排放，進一步明顯降低PM2.5濃度，明顯減少重污染天數，明顯改善環境空氣質量，明顯增強人民的藍天幸福感。
《三年行動計劃》還確定，到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放總量分別比2015年下降15%以上；PM2.5未達標地級及以上城市濃度比2015年下降18%以上，地級及以上城市空氣質量優良天數比率達到80%，重度及以上污染天數比率比2015年下降25%以上。
王金南說，上述目標設定主要考慮幾個方面：貫徹落實十九大和中央經濟工作會議精神，確定“源頭防治”和“四個明顯”；同時延續《大氣十條》以顆粒物濃度降低爲主要目標、同時降低重污染天數的思路，促進環境空氣質量的總體改善。要求完成《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》確定的環境空氣約束性目標，“十三五”約束性指標已提出2020年環境空氣質量和污染物排放總量目標，生態環境部已將目標分解至各省(區、市)，各省(區、市)已將目標納入各自“十三五”環保規劃，並將目標進一步分解至市。
此外，還考慮到藍天保衛戰時間與“十三五”剩餘時間重合，再設立新的目標會對地方目標指標制定、分解、考核、重點任務設定等工作造成混亂。因此，藍天保衛戰對各省(區、市)和重點區域都不再設立新的量化目標，要求各地完成“十三五”約束性指標。
在看到成績的同時，我們也要看到大氣污染防治工作進入了攻堅階段，產業結構偏重、能源結構偏煤、產業布局偏亂、交通運輸結構不合理等多重壓力，導致我國大氣污染物排放總量大、排放強度高，經濟總量增長與污染物排放總量增加尚未脫鉤。
京津冀及周邊地區上述問題尤其突出，大氣污染物排放強度達到全國平均水平的4倍以上，大氣污染防治任務更加艱巨。因此，大氣治理必然是一個長期而艱巨的過程，我們既要打好攻堅戰，又要打好持久戰，結合國家產業能源結構調整升級、城市精細化管理等政策實施，多地區、多部門共同發力，多措並舉，不斷深化大氣污染治理工作，促進環境空氣質量的持續改善。
在談到北京市的大氣污染防治問題時，王金南說，《大氣十條》要求2017年北京市PM2.5年均濃度達到60微克/立方米左右，北京市最後超額完成了《大氣十條》目標任務。
雖然北京市2013-2017年期間本市空氣質量明顯改善，但距離國家標準和市民期盼、首都功能定位仍有較大差距。隨着治理工作的深入，也出現了新的問題。
最新源解析結果表明北京市各排放源排放量都在下降，PM2.5各主要來源佔比呈現“兩升兩降一凸顯”特徵，移動源、揚塵源貢獻率上升，燃煤和工業源貢獻率下降，生活面源貢獻率進一步凸顯。 北京市大氣污染防治進入新的階段，燃煤污染基本得到控制、機動車爲主導的污染特徵更加突出、工業生產型污染與生活消費型污染並重。因此，北京市空氣質量進一步改善需要精準施策、需要強化聯防聯控。
《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》提出2020年PM2.5年均濃度56微克/立方米左右目標，這與“十三五”空氣質量約束性目標一致，三年行動計劃要求北京市環境空氣質量改善目標應在“十三五”目標基礎上進一步提高。下一步，生態環境部將督促、指導北京市及周邊省市進一步加大治污力度，深入開展區域聯防聯控，切實降低污染排放強度，力爭取得更大的改善目標。
產業結構調整進入深水區
王金南對記者說，當前，我國產業結構依然偏重，以京津冀及周邊6省市(北京、天津、河北、山西、山東、河南)爲例，國土面積僅佔全國7.2%，消耗了全國33%的煤炭，生產了全國43%的鋼鐵、45%的焦炭、31%的平板玻璃、19%的水泥、60%的原料藥、40%的農藥，原油加工量佔全國28%。
京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等區域單位國土面積煤炭消費量是全國平均水平的4-6倍。且重化產業圍城現象突出，對當地環境空氣質量產生重要影響。同時，在城鄉結合部、鄉鎮和廣大農村地區，存在大量“散亂污”企業，嚴重污染環境、擾亂市場秩序、擠佔發展空間，“劣幣驅逐良幣”現象十分突出。
王金南介紹，《三年行動計劃》將產業結構優化調整作爲推動我國高質量發展的重要突破口，具體內容包括：
優化產業布局。通過“三線一單”編制工作明確禁止和限制發展的行業、生產工藝和產業目錄；加快城市建成區重污染企業搬遷改造或關閉退出；重點區域禁止新增化工園區，加大現有化工園區整治力度。
嚴控“兩高”行業產能。重點區域嚴禁新增鋼鐵、焦化、電解鋁、鑄造、水泥和平板玻璃等產能；修訂《產業結構調整指導目錄》，加大落後產能淘汰和過剩產能壓減力度。
將“散亂污”企業及集羣綜合整治工作推向全國，開展拉網式排查，建立管理臺賬，實施分類處置，重點地區率先完成。
深化工業污染治理。嚴厲打擊違法排污，持續推進工業污染源全面達標排放；針對過去工業企業污染管控薄弱環節，如無組織排放、VOCs治理等，強化全過程管控，推進治污設施升級改造。針對污染排放量較大的鋼鐵等行業，推動實施超低排放改造。
大力培育綠色環保產業。發展節能環保、清潔生產、清潔能源產業，培育一批高水平、專業化節能環保服務公司，推動綠色產業發展和產業綠色化發展，培育新的增長動能。
王金南說，我國能源結構以煤爲主，清潔化利用水平仍偏低，結構性污染問題突出。目前，“2+26”城市和汾渭平原地區散煤消費約6000萬噸，1噸散煤大氣污染物排放量是1噸電煤的10-15倍。京津冀及周邊地區、長三角、汾渭平原等重點地區單位國土面積煤炭消費量是全國平均水平的4-6倍。
因此，《三年行動計劃》將加快調整能源結構、構建清潔低碳高效能源體系作爲重要舉措，堅持發展非化石能源與清潔高效利用化石能源並舉，着力補齊資源環境約束、質量效益不高、基礎設施薄弱等短板。
正研究制定全國運輸結構調整方案
“目前，我國交通運輸結構不合理。”丁焰介紹，2017年，全國公路貨運佔76.8%，鐵路貨運僅佔7.7%。特別是主要港口集裝箱海鐵聯運比例僅約2%，遠低於世界平均20%的水平。從單位貨物周轉來看，公路運輸能耗和污染物排放量，分別是鐵路運輸的7倍、13倍。
根據大氣細顆粒物源解析結果，機動車特別是柴油車已經成爲許多大中城市的首要污染源。從全國情況看，柴油貨車保有量佔全國汽車的7.8%，但排放的氮氧化物和顆粒物分別佔汽車排放量的57.3%、77.8%。因此，調整貨物運輸結構，增加鐵路貨運量，減少柴油貨車使用是治理大氣污染的重要舉措。
《三年行動計劃》提出，計劃到2020年，全國鐵路貨運量比2017年增長30%，其中京津冀及周邊地區增長40%、長三角地區增長10%、汾渭平原增長25%。
丁焰介紹，按照黨中央、國務院決策部署，全國運輸結構調整工作正在積極穩步推進，京津冀及周邊地區已經取得初步成效。
天津港等環渤海港口煤炭集疏港運輸實現“公轉鐵”。2017年10月1日零時起，環渤海港口煤炭運輸全部改由鐵路集疏港。據觀測，經由北京延慶的運煤貨車日均減少3500-4000輛，同比減少50%，每年可降低沿線區域細顆粒物2微克/立方米。
全國鐵路貨運佔比扭轉多年連續下滑趨勢。2017年，全國鐵路貨運量佔全社會貨運量的比例由2016年的7.6%提升到2017年的7.7%，提升0.1個百分點，扭轉了2005年以來鐵路貨運佔比連年下滑趨勢。
相關部門單位和地方推進運輸結構調整。發展改革委牽頭研究制定京津冀地區交通運輸結構調整方案，交通運輸部印發《關於全面深入推進綠色交通發展的意見》，鐵路總公司推進唐山地區礦石疏港運輸。北京、天津、河北、山東等地開始積極推進大宗貨物運輸“公轉鐵”。
丁焰介紹，按照黨中央、國務院決策部署，生態環境部正配合交通運輸部等部門研究制定全國運輸結構調整方案。運輸結構調整的主要任務是，推進大宗貨物、集裝箱及中長距離貨物運輸從公路轉向鐵路，加快提升鐵路貨運量，提高鐵路貨運比例。
丁焰介紹，運輸結構調整的工作重心是“三西”地區(山西、陝西和內蒙古西部)煤炭外運和沿海沿江港口集疏運組織。主要採取四方面措施：加快推進鐵路貨運幹線和專用線建設，強化組織管理，大幅提升鐵路運能；加大公路貨運車輛超限超載治理力度，推進貨運車型標準化，推動道路貨運行業提質增效、規模化發展；充分利用互聯網信息，推動多式聯運加快發展，降低道路貨車空駛率；出臺激勵與約束並舉的政策措施，採取財稅費等市場化措施積極引導，通過督促考核等手段努力推動。
在機動車污染防治方面，丁焰介紹，目前已初步建立新生產機動車環境管理新模式。初步建立事前信息公開、事中達標監管、事後環保召回的新車環境管理制度。2017年依法實施新生產機動車、非道路移動機械環保信息公開制度。加快機動車排放標準升級，全面實施機動車國五排放標準。2017年12月，生態環境部首次處罰違法生產銷售排放不合格汽車行爲，罰款3800多萬元。同時加大在用車環境監管力度，強化排放檢驗機構監督管理。總體看來，我國已經依法初步建立起中國機動車環境管理新模式。
強化區域空氣質量預報能力建設
柴發合對記者表示，通過近年來重污染天氣應對工作總結的經驗，有效應對重污染天氣主要需要三方面的條件：一是加強空氣質量預測預報，二是在同一個區域內統一預警標準、開展應急聯動，三是夯實應急減排措施。
在空氣質量預測預報能力方面。柴發合說，大範圍長時間重污染天氣一般持續3-5天甚至更長，考慮到政府發布預警、企業採取措施分別需要提前24小時，因此，只有預測預報能力達到5-7天左右，才能確保提前決策，提早採取應急減排措施，有效應對重污染天氣。
目前，我國已經建成京津冀及周邊地區、長三角、華南、西北、東北、西南等六大區域空氣質量預測預報中心，京津冀及周邊地區預測預報中心已經具備未來7-10天的空氣質量預測預報能力，其他5個區域中心基本具備5天預報能力。區域中心主要負責提供區域尺度空氣質量預測預報，預報產品難以精確到城市尺度，需要省級預報中心在此基礎上，根據當地小尺度氣象條件和污染源實際排放情況，進一步分析得出城市級空氣質量預報結果，指導城市開展重污染天氣應對工作。
柴發合介紹，目前，重點區域各省(市)級預測預報中心在區域中心提供的區域尺度空氣質量預測預報產品基礎上，基本能夠實現城市級預測預報。下一步，要繼續強化區域環境空氣質量預測預報中心能力建設，實現7-10天預報，省級預報中心實現以城市爲單位的7天預報，積極開展環境空氣質量中長期趨勢預測工作，更好滿足重污染天氣應對工作需求。
柴發合表示，生態環境部將繼續指導重點區域不斷完善重污染天氣應急預案，提高應急措施減排比例，黃色、橙色、紅色級別減排比例原則上分別不低於10%、20%、30%。細化應急減排措施，落實到企業各工藝環節，實施“一廠一策”清單化管理。在黃色及以上重污染天氣預警期間，對鋼鐵、建材、焦化、有色、化工、礦山等涉及大宗物料運輸的重點用車企業，實施應急運輸響應，確保有效應對重污染天氣。
