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繁公用化是自備電廠最終最好的歸宿
——寫在《燃煤自備電廠規範建設和運行專項治理方案》正式文件發布之前
兼答凱盛融英媒體記者問
中國工業經濟智庫專家 中國首席社會責任官 趙秀富
2018年8月7日，在南遊第二天，我回答了凱盛融英媒體記者關於燃煤自備電廠專項治理的提問，整理如下。
一、政策對燃煤自備電廠亮起紅燈
2018年3月22日，國家發展改革委辦公廳下發了《燃煤自備電廠規範建設和運行專項治理方案(徵求意見稿)》（下稱專項治理方案），對全國燃煤自備電廠的建設和運行提出了24條整治意見。其中兩條被認爲是亮起了政策的紅燈：一是對於2015年電改（中發9號）文件公布之後，未經批準或未列入規劃的燃煤自備電廠，一律停建停運；二是要讓自備電廠補繳“政府性基金及附加和系統備用費”，而且給出了追繳時間表，相當於下了“最後通牒”——2016年前欠繳的部分可於3年內繳清；2016年後欠繳的部分應於2018年年底前繳清。因此，“專項治理方案”這個政策被人們普遍認爲是史上最嚴格的燃煤自備電廠整治政策。
二、政策制定的背景
制定一個關於燃煤自備電廠的治理方案，其實要追溯到5年前甚至更早。2013年，國務院下發了《關於化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》(國發〔2013〕41號)，俗稱41號文件。爲了落實41號文件，相關部委分別召開實施細則制定座談會。我作爲電解鋁行業的代表，有幸參加了國家發展改革委和工信部的座談會。當時，國家發展改革委和工信部都遇到一個方向性問題，是支持還是反對電解鋁企業配套建設自備電廠。
自備電廠支持派認爲，煤電鋁一體化經營，是最具成本競爭力的模式。因爲電費佔電解鋁成本40%以上，是鋁冶煉第一成本要素，鋁企業建設自備電廠，自發自供，使得電解鋁生產成本要比從電網上買電低三分之一甚至一半，有自備電廠的鋁企業不僅在國內競爭中具有無與倫比的優勢，而且在國際市場中也具有較強的競爭優勢。
自備電廠反對派認爲，自備電廠自身問題多多，很多項目都是違法違規項目，未核先建、未批先建、批建不符現象較嚴重；能耗指標、排放指標普遍偏高，與公用機組有明顯差距；自備電廠運營管理水平偏低，運行可靠性較差；參與電網調峯積極性不高，承擔應有的社會責任不夠，特別是不交政府基金和其他應交稅費，造成競爭不公平；而且，自備電廠幾乎全部是燃煤發電，造成高排放、高污染，不利於生態文明建設和全球氣候治理。
十八大後，黨中央、國務院把生態文明建設提升到了“五位一體”總體布局的高度，習近平總書記特別強調綠色治理觀，他說“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”此後，國家部委開始了對燃煤自備電廠的重視和治理。
2015年11月30日，國家發展改革委發布了（中發9號）文件，這就是《中共中央國務院關於進一步深化電力體制改革的若幹意見》，而《關於加強和規範燃煤自備電廠監督管理的指導意見》就是中發9號文件的6個配套文件之一，是國家首次專門針對燃煤自備電廠制定政策。“指導意見”從規劃建設、運行管理、責任義務、節能減排、市場交易、監督管理等方面對燃煤自備電廠的規範化發展提出了明確要求，要求燃煤自備電廠按規定承擔國家依法合規設立的政府性基金、與產業政策相符合的政策性交叉補貼以及公平承擔發電企業社會責任等。這個文件所透露出的最重大的政策信息是，國家終於明確選擇了自備電廠公用化的發展方向。
2017年5月，國家發展改革委、國家能源局下發《關於開展燃煤自備電廠規範建設及運行專項督查的通知》，並會同工信部、財政部、環境保護部等部門，分赴新疆、山東、內蒙古、江蘇、廣西、甘肅等六個省份開展了燃煤自備電廠規範建設及運行專項督查。這六個省屬於自備電廠在發電裝機總量中所佔比例較高的省份。這次調查所掌握的情況，促使黨中央、國務院下決心對燃煤自備電廠的亂象進行專項治理。
2018年3月，《燃煤自備電廠規範建設和運行專項治理方案(徵求意見稿)》下發，廣泛徵求各方意見。這個“專項治理方案”在電解鋁行業引起了強烈反響，支持和反對的兩種聲音交鋒激烈，各個省份也是意見不一，正式文件尚未出臺，目前還在修改之中。
三、各方對“專項治理方案”的看法
爭論的焦點集中在自備電廠補繳“政府性基金及附加和系統備用費”上。
（一）反方意見
1.一些自備電廠是在電力短缺時期鼓勵發展起來的，是企業投入巨資、冒着巨大風險建設的，這相當於已經主動承擔了國家電力事業發展的義務，履行了社會責任，現在還要追繳政府基金和附加費，對這一部分自備電廠是不公平的。
2.自備電廠與公用電廠性質不同，不應該用完全相同的標準對待。公用電廠對外賣電，是以盈利爲目的；而自備電廠的電量自發自用，並沒有作爲商品進行市場交易，所以不能與公用電廠交同樣多的政府基金和附加稅費。
3.在要求自備電廠公平承擔社會責任的同時，並未給予自備電廠公平享受補貼的權利。比如公用電廠能夠享受國家對脫硫、脫硝、除塵的電價補貼，自備電廠從來沒有享受過政策補貼。
4.即便自備電廠也該繳納政府基金和附加費，但即便算上這些費用，自備電廠的發電成本也遠低於公用電廠，因此，不交政府性基金和附加費並不是自備電廠低電價的主因。反思一下，公用電廠是不是也應該進行深化改革、大幅度降低電費？
（二）正方意見
1.鋼鐵、水泥、電解鋁、石油化工等高耗能用電行業自備電廠的建設，直接造成了發電行業的重復建設，是促使火電行業和這些高耗能行業無序擴張、產能過剩的根本原因和主要推手。同時，自備電產能的爆發性增長，造成了公用發電體系發電小時大幅下降，以及發電、輸配電、供電設施等資源和資金的巨大浪費。
2.高耗能行業燃煤自備電廠的建設，大幅度增加了煤炭消耗，大幅度增大了生態環境的污染，不控制自備電廠的發展，生態文明建設無從談起，因此，自備電廠公用化是唯一正確的發展方向。
3.自備電廠的建設，嚴重扭曲了市場競爭環境，徹底扼殺了科技、管理等其他生產要素的作用，企業競爭力被電價“一票否決”，催生了“電價差利潤”，資本逐利的結果，導致投資者和能源企業拼命發展電解鋁，而電解鋁企業拼命發展自備電廠，擾亂了煤、電、鋁三大行業的正常發展秩序，破壞了公平競爭環境。
4.很多自備電廠項目根本就沒有經過國家批準、備案，屬於違法違規建設；自備電廠建成後，普遍未按規定繳納政府性基金及附加稅費；有的未按規定參與電力調峯，拒絕承擔社會責任；有的自備電廠環保設施不達標，造成嚴重的環境污染。燃煤自備電廠問題多，不治理，依法治國在產業、在經濟領域就難以落地，就會成爲一句空話。
四、政府性基金和附加費都有哪些
在電網售電價格中，政府性基金包含國家重大水利工程建設基金、農網還貸資金、可再生能源發展基金、大中型水庫移民後期扶持資金等。附加費包括城市公用事業附加費、工商業補貼居民、城市補貼農村、高電壓等級補貼低電壓等級等政策性交叉補貼費。企業建設自備電廠，所需電量自發自用，這部分電量過去沒有承擔這些政府性基金和政策性交叉補貼費用。這些政府性基金和附加費一共是多少？這個很復雜，各個地方都不一樣，用戶用電的性質不一樣，徵收的金額也不一樣。低的幾分，高的一毛多，差別還是比較大的。
五、您對“專項治理方案”有什麼判斷？還能不能正式發布？何時發布？
“專項治理方案”（徵求意見稿）出來之後，反饋的意見很多，意見內容也很激烈，因此媒體界擔心這個政策會胎死腹中。
但我明確告訴大家，這個政策一定會正式頒發。我要強調的是，國家對燃煤自備電廠進行專項治理，決非心血來潮，而是推進電力體制改革的重要組成部分，是長期以來電力體制改革雖然舉步維艱但始終沒有放棄的結果，而專項治理燃煤自備電廠是深化改革邁出的重要一步。有一點判斷是確信無疑的，那就是電解鋁企業自備電廠在繳納了政府性基金和附加費後，電解鋁的生產成本與沒有自備電廠的電解鋁企業已相差不大，“電價一票否決競爭力”的現象在電解鋁行業會成爲過去。如果從自備電廠環保達標的硬約束、履行社會責任的高要求以及自身供電的安全性等方面全面考量，一些有自備電廠的電解鋁企業會感覺到沒有自備發電的必要，擔這麼多風險收益還不豐厚，還不如放棄自備、直接購買網電。這樣，專項治理燃煤自備電廠的政策目的就達到了，政策要的就是這樣的效果。我認爲，自備電廠公用化，是深化改革的方向，也是自備電廠最終的最好的歸宿。
至於這個“專項治理方案”何時正式出臺，我覺得各地區經濟水平不一樣、發展進程不一樣、過往收費尺度不一樣、自備電廠性質不一樣，追繳基金和附加費比較復雜，會有一個比較長的審核測算對照過程；當然還會吸收一些反饋意見，也會對追繳款額的大小、追溯的時限、追溯的範圍進行必要的調整，但終將會出臺，我個人認爲應該會在2018年會成政策的調整修改。
我始終認爲，國家制定鋁產業調控政策，應該以自備電廠公用化爲方向。在國家發展改革委和工信部的座談會上我曾說過，無論是從維護市場公平競爭環境還是保護生態環境來講，都應該嚴格控制而不是鼓勵燃煤自備電廠的發展。我甚至還說過，今天我們是專門研究如何化解電解鋁產能過剩的問題，但如果放任高能耗企業都建自備電廠，那麼，要不了三年，部委又會召集我們來開會，專門研究化解發電產能過剩的問題。
現在看起來，還真的被我不幸言中。
六、自備電廠形成的歷史原因
高能耗行業自備電廠的形成原因比較復雜，但根據梳理，主要有兩種情況。
第一種情況是爲國分憂型——爲緩解電力供應短缺狀況而建設自備電廠。20世紀90年代初，全國進入電力供需緊缺時期，公用電廠無法滿足經濟發展對電力快速增長的需求。爲解決電力供需矛盾，中央政府開始出臺措施鼓勵“多家辦電”，支持電力市場形成多元化投資主體。自備電廠的出現，一方面滿足了企業自身的大工業用電需求，另一方面也可以兼顧周邊企業和居民的用熱需求。應該說，這一時期建設的燃煤自備電廠，對我國經濟和工業的快速發展做出了歷史性貢獻。
第二種情況是自身功利型——爲獲取電價差利潤而建設自備電廠。我在鋁行業工作了三十多年，深感電價對電解鋁企業的重要性，可以說是性命攸關。煤電鋁一體化經營的模式，確實是最經濟、最有競爭力的模式，也是鋁的從業者一直以來的盼望和追求。但是，進入21世紀以來，特別是近10年來，人們發現發電、供電和電解鋁行業有一個天大的政策漏洞，就是政策的不公平可以爲經營電解鋁帶來巨大的電價差利潤。不公平的根源是一些企業可以建自備電廠，而另一些企業不準建自備電廠。比如守法遵規的企業都要遵守產業政策、履行自備電項目報批程序，國家不批準就不敢越雷池半步；而另外一些企業則無視產業政策，不走報批之路，先建起來再說。而相關部門也是睜一只眼閉一只眼，予以默許，地方政府更是出於地方經濟發展的需要支持自備電廠發展，即便不唯GDP馬首是瞻，也要爲“爲官一任、造福一方”有所作爲。這一期間，沒有履行相關手續的自備電廠如雨後春筍般在全國各地冒出來，電解鋁企業的自備電廠絕大多數就是在這一時期建設起來的。此後，電解鋁行業就形成了冰火兩重天的現象：有自備電廠的鋁企業自發自供一度電兩毛錢，沒有自備電廠的鋁企業在電網買電一度電要花四毛多甚至五毛多，兩者的生產成本相差三四千塊，成本差距太大，根本不是在同一平臺上競爭。於是，有自備電廠的鋁企業收獲着暴利的喜悅，沒有自備電廠的鋁企業承受着虧損的痛苦。只是坑苦了那一衆守法遵規的優秀鋁企業家們，他們由於沒有違法違規建設自備電廠而導致企業連年虧損、被免職或被提前退居二線，就像持刀劍冷兵器的古代將軍與持激光槍火箭炮的現代戰士相距500米交火，結果是古代將軍被戴上一頂敗軍之將的帽子一樣——這是時代冤屈了他們！
以上我說的就是燃煤自備電廠形成的兩種情況。顯然，第一種情況的自備電廠是爲國家分擔供電緊張之憂而建設，第二種情況的自備電廠是以自身賺取豐厚的電價差利潤而建設，在自己獲得巨額利潤時，順帶踐踏了國家的法律法規、造成市場競爭環境不公、行業秩序混亂和國家的資源資金的巨大浪費。
七、自備電廠的建設顯著拉低了火電設備利用率
高耗能行業自備電廠的建設是一種典型的重復建設，它嚴重衝擊和擾亂了產能輸能用能行業（鋁行業、發電行業、供電行業）的市場秩序，導致全國火電廠設備利用率越來越低。我看到一組相關數據，的確是非常震驚的：2017年全國火電設備利用小時低至 4165 小時，而國際金融危機爆發之前，全國火電設備平均利用小時在5160小時，這就是說，近10年，火電設備利用時間下降了1000小時。而這裏還有一個內情：自備電廠發電是給自己用的，設備利用率通常是很高的，一般都在6000小時以上，如果考慮到這個要素，那麼，公用火電廠的設備利用率將肯定在4000小時以下。高能耗行業自備電廠的泛濫，不僅造成國家資源和資金的嚴重浪費，而且加重了生態環境的污染，國家和人民成爲實際上的最大受害者。
八、全國自備電廠裝機情況
國家發改委數據顯示，截至2016年底，全國企業自備電廠裝機容量已超過1.42億千瓦，佔全國電力總裝機的8.6%。其中，自備煤電裝機容量1.15億千瓦，佔全部自備裝機總容量的81%。目前，全國自備電裝機容量第一大省是山東省，超過3000萬千瓦，佔全省總裝機容量的31%，而且2013年以後違規建成或在建機組裝機容量超過2000萬千瓦。新疆自治區自備電裝機容量佔總裝機容量的比率是全國最高的，全疆自備電廠裝機容量達2000多萬千瓦，佔全區火電裝機總容量的40%。
九、電力改革有沒有最新政策？
7月18日，國家發改委會同國家能源局聯合印發了《關於積極推進電力市場化交易進一步完善交易機制的通知》和《全面放開部分重點行業電力用戶發用電計劃實施方案》兩個文件，與電力改革息息相關。
《通知》提出，選擇煤炭、鋼鐵、有色、建材4個行業全面放開發用電計劃，實現完善價格形成機制。通過4個行業試點的工作積累，隨後將逐步全部放開發用電計劃的行業數量，真正實現電力市場化改革穩妥和積極的推進。
《方案》實際上是《通知》的實施細則，旨在鼓勵重點行業電力用戶全部開市場化交易。
在我看來，這一新政其實也是自備電廠公用化的系統文件，放開電力的市場交易，是爲建立電力公平市場環境掃清道路。
後續政策還會繼續發布，請拭目以待。（趙秀富）
