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繁近期，吉林、山東省出臺電價調整政策，自備電廠需要繳納高額的交叉性補貼，這將對電解鋁企業和電解鋁行業產生較大影響。政策出臺的背景是什麼？目前各省推進情況如何？自備電企業到底需要繳納多少費用？對電解鋁企業和行業帶來的影響有多大？
這些問題目前市場上鮮有詳細分析，安信有色團隊結合政策梳理和近期草根調研情況，針對市場關於自備電徵繳費用的一些重要問題進行如下深入解讀。
核心觀點：
政策從嚴，電解鋁自備電廠正面臨費用徵繳甚至補繳的壓力。從《關於加強和規範燃煤自備電廠監督管理的指導意見》到《燃煤自備電廠規範建設和運行專項治理方案(徵求意見稿)》，關於自備電三類費用（政府性基金、交叉性補貼、系統備用費）的徵繳在中央層面已有較爲清晰的定義，費用徵繳規範化和嚴格化將是大勢所趨，且政府性基金存在補繳的可能，實際執行則依靠地方政府和企業協商以最終確立。
降電費政策的推進使得政策性交叉補貼在各省加速落地，山東省具有一定的示範效應。《關於利用擴大跨省區電力交易規模等措施降低一般工商業電價有關事項的通知（發改價格〔2018〕1053號）》明確了督促自備電廠承擔政策性交叉補貼爲降電價中重要一環，進而加快了政策交叉性補貼在地方政府的落地。截至目前，吉林、四川以及山東已出臺了交叉補貼徵繳標準，新疆、廣西、雲南、河南等省份在8月已出臺降電費相關文件，但暫未提及交叉性補貼額度。山東省作爲全國電解鋁產能最大省份，具備一定示範效應，其他電解鋁主要產區後續也有望出臺相關交叉補貼政策。
山東省電解鋁企業面臨較大成本壓力，鋁價變化需關注高成本區域政策變化。我們的測算表明，按照山東省物價局近期文件要求，2018年7月1日～2019年12月31日緩衝期內交叉性補貼爲0.05元/度，相應自備電廠電解鋁噸成本增加約675元；如果考慮到此前部分企業未繳政府性基金，合並政府性基金繳納帶來的影響，緩衝期間電解鋁噸成本合計增加約1068元；若後續還有政府性補繳等政策落實，成本壓力還有進一步上升的可能。2020年緩衝期過後，交叉性補貼按文件要求將升至0.1016元/度，自備電廠電解鋁噸成本將再提升約695元。需要高度關注的是，交叉性補貼的繳款具有鮮明的地方特色，據我們了解，目前山東省有關部門正與鋁企就此政策的落實進行溝通，未來實際落地情況仍有變化的可能。考慮到山東電解鋁企業位於全國邊際成本曲線位置靠左，成本提升短期對鋁價推動效應有限，但會使得邊際成本曲線左端趨平；後續需關注河南、寧夏、青海等高成本產區的電力政策變化。
自備電成本優勢被削弱，氧化鋁漸成競爭焦點，西南地區優勢凸顯。根據上海有色網統計，國內2018-2020年電解鋁規劃新增產能共845萬噸，其中廣西、雲南合計佔比44%左右，內蒙佔33%，新疆、山東無新增產能投放，西南地區已成爲國內電解鋁產能新的增長極。西南地區鋁企多以外購水電爲主，且8月已多次頒布降電價政策，政府性基金有所下降，但未提到交叉性補貼的繳納。我們認爲，不論是交叉性補貼徵收還是政府性基金補繳本質上都在削弱自備電模式的優勢，氧化鋁將成爲成本競爭力的焦點。考慮到海外氧化鋁供應波動加大，國內鋁土礦結構性短缺，氧化鋁的稀缺性已逐步提升，廣西、雲南地區因具備充裕的鋁土礦資源和低成本的氧化鋁產能，未來地域競爭力將逐步凸顯，值得重點關注。
風險提示：1）自備電交叉性補貼實際徵收情況不及預期；2）自備電的政府性基金不再補繳；3）鋁土礦、氧化鋁供應緊缺低於預期；4）電解鋁採暖季環保限產低於預期；5）電解鋁下遊需求不及預期。
1. 政策沿革和概念界定
自備電廠理論上需要繳納政府性基金、政策性交叉補貼以及系統備用費三項費用，以下將通過三個核心政策文件來闡述此三項費用的定義和近期變化。
1.1. 《關於加強和規範燃煤自備電廠監督管理的指導意見》
2015年11月，國家發改委和能源局印發了《電力體制改革配套文件的通知》（發改經體〔2015〕2752號），其中《關於加強和規範燃煤自備電廠監督管理的指導意見》（以下簡稱"指導意見”）明確了企業自備電廠需承擔社會責任並繳納各項費用，具體來說包括：
第一，政府性基金。包括國家重大水利工程建設基金、農網還貸資金、可再生能源發展基金、大中型水庫移民後期扶持基金和城市公用事業附加等依法合規設立的政府性基金。
第二，政策性交叉補貼。通常指電力企業按照政府的政策要求，對部分電力用戶以低於成本的價格進行銷售，由此產生的虧損通過提高其他電力用戶價格產生的盈利或降低電力企業盈利水平來進行彌補。主要形式包括不同種類用戶間的交叉補貼、不同電壓等級間的交叉補貼等。（參見《對妥善處理電價補貼的幾點思考》，廣西電業，王左權(2017)）
第三，系統備用費。擁有並網自備電廠的企業應與電網企業協商確定備用容量，並按約定的備用容量向電網企業支付系統備用費。備用費標準分省統一制定，由省級價格主管部門按理補償的原則制定，報國家發展改革委備案。
1.2. 《燃煤自備電廠規範建設和運行專項治理方案(徵求意見稿)》
2018年3月22日，國家發改委辦公廳下發了《燃煤自備電廠規範建設和運行專項治理方案(徵求意見稿)》（以下簡稱“徵求意見稿”），對全國燃煤自備電廠的建設和運行提出了24條整治意見，堪稱史上最嚴格的燃煤電廠整治政策，盡管該專項治理方案目前僅停留在徵求意見稿層面，但政策方向和意圖已較爲明晰。關於自備電廠繳費問題，《徵求意見稿》中指出：
第一，自備電廠應足額繳納和補繳政府性基金及附加，各級地方政府不得隨意減免或選擇性徵收。自2016年起欠繳的政府性基金及附加和系統備用費，應於2018年底前繳清；2016年前欠繳的政府性基金及附加和系統備用費，應於本文件引發之日起3年內繳清；個別數額較大、確有困難的地方，給予一定的寬限期，具體報徵收部門確定。
第二，嚴格執行燃煤自備電廠政策性交叉補貼。以省爲單位核定政策性交叉補貼水平，擁有燃煤自備電廠的企業必須與其他工商電力用戶一樣承擔政策性交叉補貼。各省級電網政策性交叉補貼水平，由省級電網企業根據輸配電價定價辦法據實測算。
《徵求意見稿》的重點在於提出了政府性基金補繳的方式和時點，而且由於其中提到2018年底這一關鍵時點，我們認爲正式文件在2018年底前落地概率較大。
1.3. 《國家發展改革委關於利用擴大跨省區電力交易規模等措施降低一般工商業電價有關事項的通知》
2018年7月，國家發改委印發了《關於利用擴大跨省區電力交易規模等措施降低一般工商業電價有關事項的通知》發改價格〔2018〕1053號（以下簡稱“1053號文”），文中明確了，爲了貫徹《政府工作報告》關於一般工商業電價平均下降10%的目標要求，將擴大跨省區電力交易規模、國家重大水利工程建設基金徵收標準降低25%、督促自備電廠承擔政策性交叉補貼等電價空間，全部用於降低一般工商業電價。以上規定自2018年7月1日起執行。
對自備電廠需繳費用的影響主要有：
第一，國家重大水利工程建設基金徵收標準降低25%。不同省份重大水利工程建設基金有所不同，如山東此前爲0.52分/度，降低25%將爲0.39分/度，在其他項目不變的情況下，自備電廠政府性基金也就相應減少0.13分/度。
第二，承擔政策交叉性補貼。不同省份情況不同，吉林省近期公布的政策交叉性補貼爲0.15元/度，山東則有所不同，還設定有緩衝期。
綜合以上的政策梳理，我們的總體結論是：自備電廠理論上需要繳納政府性基金、政策性交叉補貼以及系統備用費三項費用，地方政府對三項費用具備較大裁量權，嚴格按規定徵繳此三項費用的電解鋁自備電企業並不多。一方面，政策性交叉補貼等缺少地方政策文件予以明確；另一方面，即使出臺了相關政策，如各地的政府性基金，實際執行中仍存在部分企業不按規定上繳的情況。但是，隨着自備電專項治理的深入推進，以及降電價政策對交叉性補貼的明確，電解鋁自備電費用徵收預計將趨於規範化和嚴格化。
2. 政策推進情況如何？
對於目前電解鋁自備電廠而言，面臨的費用徵繳問題主要有二：
A：交叉性補貼&政府性基金費用數額
B：政府性基金是否需要補繳，從何時開始補繳
2.1. 交叉性補貼在部分省份已得到明確，預計將向其他省份擴散
山東、吉林、四川近期已發文明確了政策性交叉補貼的繳納標準。“1053號文”牽涉到對於交叉性補貼和政府性基金的明確，本質上是在解決問題A。目前山東、吉林、四川已出臺降低工商業電價政策，初步確定了各自的交叉性補貼和最新的政府性基金徵收標準。
新疆、廣西、河南等近期也出臺了降電價措施，但並未明確政策交叉補貼的繳納標準。新疆、廣西、河南亦爲電解鋁大省，其在近期也出臺了降電價的政策，其中政府性基金中重大水利工程建設基金有所降低，但並未明確提到對於交叉補貼數額的認定。考慮到像吉林、四川、山東省均有不同批次的文件，其他省份在後續的文件中也有可能看到對交叉性補貼的明確，需要持續觀察。
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2.2. 政府性基金補繳問題仍未最終確定
按照“1053號文”規定，2018年7月之後政府性基金徵繳有望趨嚴。大部分省份都有相應的政府性基金繳納標準，新疆也是在2017年9月就確定了政府性基金的繳納標準。但是，部分自備電廠過去並未嚴格按照標準繳納政府性基金。此次各地降電價政策出臺預計會重新確定政府性基金數額，“1053號文”要求從2018年7月1日開始徵收，過往補繳款項雖無法完全確定，但至少從2018年7月開始政府性基金徵繳會嚴格化。
政府性基金補繳問題仍未確定，正式文件很可能在四季度出臺。《徵求意見稿》除了要求必須繳納相關費用外，還提出需補繳政府性基金，本質是在解決問題B，不過目前還未見各省份有進一步的進展。按照《徵求意見稿》要求，需將2016年起欠繳的政府性基金在2018年繳清，意味着2018年至少需要繳納2016、2017、2018三年的政府性基金。
100萬噸規模的電解鋁廠（100%自備電），假設4分錢的政府性基金，則一年需繳納5.4億元，三年即16.2億元，而對於2016年之前的欠繳則需在三年內繳完，對於企業而言歷史欠款包袱過重，政府和企業需要協商權衡。但由於意見稿中提到了2018年底這一時間節點，預計正式文件在2018年底出臺的可能性較大。
3. 電解鋁企業和行業影響幾何？
電費政策具有鮮明的地方特徵，無形中造成了區域間在電力成本競爭力的差異。就目前情況來看，山東省電解鋁企業面臨的電費壓力較大，其產業競爭力未來下降的可能性大；同時，考慮到氧化鋁、鋁土礦的資源優勢，以及自備電比例較低，廣西、雲南未來的優勢有望逐漸上升。
3.1. 山東省電解鋁企業面臨較大成本壓力，短期對鋁價的直接推動效應較爲有限
山東省全國最大的電解鋁生產省份，自備電比例爲100%，且省內存在較多電解鋁企業過往沒有足額繳納政府性基金，近期山東省物價局連發兩個文件：
一是，《關於降低一般工商業電價及有關事項的通知》(魯價格一發〔2018〕112號)（以下簡稱“112號文”）
二是，《關於完善自備電廠價格政策的通知》(魯價格一發〔2018〕115號)（以下簡稱“115號文“）
按照文件內容，結合此前相關政策，山東省電解鋁企業面臨其將面臨的成本影響主要在於：
一是交叉性補貼。“115號文”稱，2018年7月1日-2019年12月31日緩衝期內自備電廠交叉性補貼爲0.05元/度，2020年後即爲0.1016元，按照噸鋁電耗13,500度測算，緩衝期內自備電廠單噸成本多675元，緩衝期後單噸成本多約1370元。
二是政府性基金。如企業此前已繳納政府性基金，則本此政府性基金從0.0504元降至0.0291元，節約0.0213元/度。但若企業此前沒有繳納政府性基金，則2018年7月1日後企業需繳納0.0291元，預計鋁單噸成本增加393元。
三是政府性基金補繳。目前還停留在徵求意見稿階段，地方政府也未有明確表態。
緩衝期內部分電解鋁企業噸用電成本或增加1,068元。按照“115號”文，對於此前未繳納政府性基金的山東電解鋁自備電企業，後其在緩衝期間用電成本要高0.0791元/度（0.05+0.0291），對應電解鋁噸成本增加約1068元，如果後續還有政府性基金補繳等政策落實，成本還有進一步上升的可能。
政府和企業還需協商，最終費用徵收情況需持續觀察。需要高度關注的是，正如我們前文分析所說，交叉性補貼的繳款具有鮮明的地方特色。而據我們了解，目前山東省有關部門正與鋁企就此政策的落實進行溝通，未來實際落地情況仍有變化的可能。
山東省電解鋁企業成本上升帶來行業邊際成本曲線左端趨平，對電解鋁價格直接推升的效果較爲有限。由於山東省電解鋁佔全國比重大，當地成本擡升對行業平均成本乃至電解鋁價格有一定擡升作用，進而部分對衝成本端的負向影響。但短期看，由於山東省電解鋁成本處於行業較低位置，即使增加675元生產成本仍不高；大宗商品價格通常與成本曲線最上端成本變化相關，短期內低成本的變化對價格的傳導效果較爲有限。
3.2. 高成本產區的政策變動須重點關注
河南、寧夏、青海等地電力政策後續值得關注。對於大宗商品而言，價格通常對邊際成本右端產能的成本變化更爲敏感，同時考慮到各地自備電自給率情況，河南、寧夏、青海等地區的電力政策變化值得關注，若後續此三大區域也出臺相關交叉性補貼政策，預計將對電解鋁價格產生較強的成本擡升效應。
3.3. 西南地區漸成產能投放重鎮，氧化鋁成本優勢有望逐步凸顯
西南地區替代山東、新疆，漸成新增產能投放重鎮。2011-2017年，依託於煤炭和自備電優勢，山東、新疆地區一直是新增產能投放大省。根據上海有色網統計，2018-2020年電解鋁規劃的新增產能供共有845萬噸，其中廣西、河南地區要佔到44%左右，內蒙佔33%，新疆、山東地區無新增產能投放。
西南地區水電鋁優勢凸顯，氧化鋁亦有優勢。政策層面看，在發改委“1053號”文頒布後，廣西、雲南地區均頒布了多次降電價政策，政府性基金有所下降，但未提到交叉性補貼的繳納費用。更爲重要的是，不論是交叉性補貼的徵收還是電力基金補繳本質上都在降低自備電模式的優勢，氧化鋁的競爭則顯得尤爲重要。考慮到海外氧化鋁供應波動加大，國內鋁土礦結構性短缺，氧化鋁的稀缺性已逐步提升，廣西、雲南地區因具備充裕的鋁土礦資源和低成本的氧化鋁生產能力，未來地域競爭力將逐步凸顯。
4. 風險提示
1）自備電交叉性補貼實際徵收情況不及預期；
2）自備電的政府性基金不再進行補繳；
3）鋁土礦、氧化鋁供應緊缺低於預期；
4）電解鋁採暖季環保限產低於預期；
5）電解鋁下遊需求不及預期。
